京津风沙源治理工程:确保完成一期规划任务,着手

　　图为内蒙古商都县植树基地。内蒙古商都县距北京360公里，属于京津风沙源重点治理区。新华社/供一架飞机在内蒙古磴口县境内装种子准备飞播造林。新华社/供图

　　京津风沙源治理工程是全国生态建设领域的一项标志性工程。工程实施10年来，项目区的生态环境状况明显改善，风沙或浮尘天气明显减少，农民收入持续快速增长，经济社会发展方式转型初见成效，实现了生态效益、经济效益、社会效益的有机统一。这次会议要认真总结10年来特别是第十次省部联席会议以来工程建设的成绩和经验，明确工程建设面临的形势和任务，采取有效措施，确保全面完成治理任务，如期实现工程建设目标。

　　2000年，针对全国沙尘暴非常严重、北京沙尘天气达到10次之多的情况，党中央、国务院决定紧急启动京津风沙源治理工程，在北京、天津、河北、内蒙古、山西5省（区、市）的75个县（旗）实施大规模的生态建设。截至目前，国家已累计安排资金412亿元，其中，中央基本建设资金176亿元，财政补助资金236亿元。工程建设累计完成退耕还林及营造林9002万亩，草地治理13012万亩，暖棚973万平方米，饲料机械11.4万套，小流域综合治理11823平方公里，节水灌溉和水源工程共16.5万处，生态移民176660人。工程建设在以下五个方面取得了明显的成效。

　　（一）工程区的植被盖度和生物多样性显著改善

　　2001～2009年，治理工程区的植被盖度总体呈上升态势（年际间受气候条件的影响有所波动），最高的年份为2008年，达到55%，比2001年的41%提高14个百分点。工程区的生物多样性指数也显著上升，群落层片由单一的草丛植被或灌草丛植被，逐渐转变为乔、灌、草或灌、草结合的复合植被系统，植被生态系统的稳定性增强，提高了防护效益。在典型草原区，多样性指数在未治理区域约1.80，而在治理区域达到2.13，已接近原生状态的2.2～2.5范围；浑善达克沙地未治理区的多样性指数仅约1.15，而治理区域可达1.60以上，接近沙地植被的原生状态。

　　（二）土壤的侵蚀强度明显下降，风沙或浮尘天气明显减少

　　通过从实地采集数据和模型模拟测算，工程区的土壤风蚀、水蚀总量总体上呈现下降趋势。土壤风蚀总量，2009年比2001年减少了5.2亿吨，减幅达44%，消除风力环境差异的影响后，土壤风蚀总量比2001年减少2.5亿吨，减幅为28%。土壤水蚀总量呈持续降低趋势，2009年比2001年减少2.87亿吨，减幅达82%，消除降雨环境差异的影响后，土壤水蚀总量比2001年减少10.2亿吨，减幅为94%。工程区2001年和2009年地表释尘总量分别为3124万吨和1772万吨，两年相比减少了1352万吨，减幅为43.3%，消除风力环境差异的影响，释尘量比2001年减少337万吨，减幅为16%。与地表释尘量的减少相对应，北京地区的沙尘天气总体上呈现出减少减弱的趋势，2010年共遭受3次浮尘天气影响，少于近10年同期均值4.9次，且从2007年以来没有出现过扬沙天气。

　　（三）工程区的经济社会发展保持了高速增长

　　生态建设对当地经济社会可持续发展做出了贡献，促进了经济发展。据国家林业局对内蒙古的乌兰察布、锡林郭勒、赤峰，以及河北的承德、张家口等5盟（市）进行的可持续发展能力评价显示，5个盟（市）可持续发展能力综合评价得分由2001年的56.4上升到2009年的71.2，其中工程建设对区域可持续发展贡献率保持在23.0～28.3%。工程区经济发展并没有因为工程建设受到负面影响，事实上取得了生态和经济的双赢，实现了生态持续改善，经济持续发展。工程区5省（区、市）75个县（市、区），总人口3800万人，10年来人均地区生产总值的年均增长速度是15.4%，地区生产总值的年均增长速度为17.3%，均高于全国平均水平。

　　10年来，工程区农民人均纯收入从2178元增长到现在的5788元，年均增长速度是11.5%，高于全国的平均水平。北京、天津的农民收入相对较高，如北京市工程区农民人均纯收入已达到10971元。内蒙古工程区农牧民收入尽管较低，但增长速度很快，从2000年的1934元增长到2009年的4900元，增长幅度高于全国平均水平。

　　（五）工程区经济社会发展方式转型成效初显

　　经过10年的建设，工程区产业结构发生了重大的变化，已初步实现从游牧放养到舍饲圈养、从毁林开荒到植树种草、从传统农业向设施农业的转变。退耕还林、生态移民等工程实施后，一部分农牧民从第一产业进入二、三产业，拓宽了就业门路和收入渠道。北京市的黄芩加工、天津市的葡萄产业、河北的刺槐食用菌原料林、山西的山杏林等都形成了规模化优势，走上了产业化的道路，促进了当地农民的增收致富。生态改善后，围绕生态旅游的第三产业开始发展。通过10年的工程建设，各级领导干部对生态建设的重视程度明显提高，干部群众生态意识明显增强，全社会的生态建设氛围日益高涨，增绿、爱绿、护绿成为工程区的普遍行为。

　　通过最近一段时间的调查研究，我感到在下一阶段的工程建设中，有以下五个方面需要引起我们的注意，加大工作力度。

　　（一）抓好体制机制建设，克服松懈情绪

　　京津风沙源治理工程是一个相当复杂的系统工程，涉及面非常广，内容非常丰富，相互之间的联系非常复杂。与这样复杂的人与自然的关系相对应的，还要有人与人关系层面的工程建设管理体制和机制上的创新过程。在工程建设上，要继续坚持“五制”，即领导负责制、项目法人制、项目招投标制、项目监理制和资金报账制。这五大基本制度是支撑京津风沙源治理工程建设的制度体系的核心。在后期管护方面，还要建立管护制度和生态补偿制度、推进林权制度改革、加强法律法规体系的建设。通过产权制度安排使农民关心生态建设成果，通过法律法规建设依法保护好来之不易的成果。在工程建设的协调层面上又分两个层次，一个是健全省部际联席会议制度，有关部门要加强对实际工作的调查研究和协调指导；第二个是加强省级层面协调，省一级部门要明确分工，各司其职，相互配合，加强对工程区工作的具体指导和协调。总之，在工程建设的体制机制方面，各地已积累了很多很好的经验，要进一步把它规范化、制度化、法律化，为一期工程后期的攻坚克难和二期工程的展开奠定坚实的制度基矗工程建设将来不仅要出生态成果、经济成果、社会成果，还要再出一个制度成果。

　　我感到，这两年来尤其是奥运会之后，一些地方在抓工程建设和体制机制创新上有所放松。俗话说“行百里路半九十”，生态系统的破坏是千百年来造成的，要恢复生态系统，仅靠七八年或者十年的时间就完成是不可能的，这需要几十年、上百年的努力。至少，京津风沙源治理还有一个二期工程建设的问题。凡事糜不有初，鲜克有终。同志们一定要对工程建设的目标有一个更高层次和更长远的认识，现在还远没有到歇歇脚的时候，要懂得不积跬步无以至千里、积小胜为大胜、不进则退的道理。

　　京津风沙源治理工程是全国生态建设领域的标志性工程，党中央、国务院对这个工程寄予极大的希望，工程区的百姓对这个工程寄予极大的期待，我们一定要把工程建设好。这次会议之后，各省（区、市）要好好地检查一下，重点解决松懈、松劲情绪的问题，要抖擞精神、重振雄风，把工程建设后两年的工作抓好，最终打一个漂亮仗。要进一步高度重视工程的制度建设，要在制度上有所安排，各部门要切实加强工程制度建设，加强监测、核查和指导。

　　（二）探索科学治理模式，掌握生态建设和恢复的客观规律

　　生态系统的恢复与重建方式是因地而异、因时而异的，所以我一直强调，从来没有一个固定的模式可以套用到工程区所有的75个县（市、区），有些基本规律有共性，但有相当大部分是个性问题，是特殊性问题。所以，我一直倡导抓住共性以后，结合各地的个性问题，探索总结适合当地的生态建设模式，不要搞一刀切。国家林业局现在总结了100多种治理模式，下一步要编成小册子发到工程区，不同类别的地形、地貌、气候条件，采取哪一种工程治理模式都要讲清楚，要让农民看得懂。哪些地方用大苗，哪些地方用小苗也要研究，朔州用的都是大苗，一次成林，但大苗的工程造价比较高。农业部也要加强指导，草原治理从一开始的划区轮牧、休牧轮牧，到现在大规模的禁牧，这就是人的思想和实践碰撞之后获得的新认识。小流域治理中山顶、山腰、山底如何治理都要系统研究。朔州西山的治理规划层次就比较高，能够统筹起来规划，成片治理。水源如何配置，现在朔州西山的治理是拿洒水车往上拉水，能不能研究将水泵上去呢？还有各种保墒的技术，病虫害防治的技术，整个林相的结构问题等等。这些我们都还知之不多，还要在实践中摸索。到工程竣工之后还要有一个成果，就是培养一大批生态学专家。国家林业局现在配合工程建设，专门成立了一个防沙治沙研究所，农业部原来就有草原所，还有科技部、环保部、国土部、气象局都有专家，要把这些力量动员起来，强化整个工程建设的智力支撑。最后到工程竣工的时候，要拿出几个重要的成型模式留给后人。

　　（三）不断加大投入力度，建立多元化筹资的长效机制

　　同志们都认为投入不足是制约工程建设进度的瓶颈问题，但到朔州看了之后还真是深受教育和启发。京津风沙源治理工程建设规划总投资722亿元，其中中央投资是628亿元，地方配套是94亿元。照今年国家安排中央基本建设投资17亿元计算，平均每个县是2200万元左右，朔州工程区4个县的国家投入就是8500万元，但2009年一年朔州市在工程区内投入了5亿元，是国家投入的5倍多。本来地方和中央的投入比例大体是15?85，但朔州地方和中央的投入比例倒过来，大体变为85?15。朔州生态建设之所以取得了令人振奋和激动的成绩，关键是地方加大了投入。地方筹集资金的渠道主要有三个，第一个渠道是煤炭可持续发展基金，平均每吨煤提24元。2009年山西省煤炭产量是6.15亿吨，计算下来一年全省可提150亿元左右。第二个渠道是煤水挂钩，开始时每吨煤提一元的水资源费，后来涨到两元，再后来加到3元，一年可提取18亿元左右。以上两个渠道的资金中相当一部分和工程区的建设任务结合起来了，加大了投入。朔州自己还建立了第三个渠道，就是“一吨煤，一棵树”，提倡企业产一吨煤，造一棵树，钱提出来后可以留在企业，由企业完成造林任务，这个渠道大概算下来每吨煤是10元。去年朔州的煤炭产量是1.3亿吨左右，计算下来朔州又增加13亿元的造林投入。其他省（区、市）也有类似的好经验。内蒙古现在推行禁牧补偿政策，禁牧农牧民每亩草地补助5元，由自治区财政负责安排。今年内蒙古自治区拿出16亿元，工程区范围内有20个旗县近20万牧民从中受益。北京市将山区1010万亩生态林纳入补偿范围，4.7万山区农民参与管护，市里发工资，每人每月500元，每三年递增10%。北京又和河北建立了一个补偿机制，推动上游地区“稻改旱”，只要水源地周边原来种水稻的改成旱地，每亩补偿550元。客观地讲，工程建设要靠很好的规划、政策、治理模式，但是资金投入是个要件，是决定工程建设成败的关键因素。一期工程的后期特别是二期工程建设中，中央要加大投入，同时要积极地充实和完善各级生态补偿机制，形成一个多元化的工程建设资金投入的长效机制。

　　随着国力的增强，中央财力的增长，要继续加大对生态建设的投入。任何一个地方如果生态搞不好，经济就无法发展。举一个例子，上个世纪80年代初，全国农民人均纯收入最高的县为青海省玛多县，因为人均草场面积大，饲养牲畜多。但后来超载过牧，草场沙化退化，到1986年国家划定第一批国家级贫困县时，玛多县就沦为重点扶贫县了，到现在农牧民人均纯收入也不过就是2000多元，其中一个重要原因就是生态遭到了破坏，大自然反过来报复人类。从这个意义上说，保护生态至关重要，保护生态就是保护我们自己，确实应该加大生态建设方面的投入。生态建设方面的投入，很大程度上是政府的职责。因为生态建设没有太多的直接经济效益，而社会效益巨大，提供的产品叫公共产品。为此，一是中央和地方各级财政要加大投入；二是要按照党的十七大精神，建立生态环境补偿机制，创新投资机制，政府不仅要投资，还要出政策，通过好的政策把社会力量调动起来，投入到生态建设中去。如果没有政策规定企业搞煤炭开发实行“一吨煤,一棵树”，那没有企业会去种树。

　　（四）转变经济发展方式和农牧民生产生活方式，协调推进工程建设

　　不能简单地把京津风沙源治理工程理解成多栽树、多种草，工程建设的本质是要改变千百年来形成的不可持续的生产生活方式，这是一个伟大的历史转折。从刚才讲的青海省玛多县的例子来看，不转变生产生活方式是不行的，要逐步从游牧、放牧向划区轮牧、禁牧和舍饲圈养转变。但禁牧之后农牧民的收入如何解决？还必须要统筹安排生态移民、游牧民定居和小城镇建设等。牧业方面，内蒙古的办法是农牧民定居下来之后搞舍饲圈养，种饲草基地，每户生态移民送一头奶牛；林业方面，各地的经验是发展林下经济、实现林产品的加工增值，这些经验都很好。但是把林农和牧民完全转移到林下经济和林产品、畜产品加工上还不行，根本的还得转产转业，减少林农和牧民，这就要靠发展二、三产业。我到朔州看了之后还有一个启发，就是以煤炭、电力等为基础的二、三产业的发展吸收了大量的农民工，把这些人从过去依靠土地吃饭中解放出来了，减轻了对生态环境的压力。烧柴的问题也要解决，要推进农村和牧区的能源革命，要把农村能源转到天然气和沼气上面，这都是根本性的变化。总之，大家都要意识到生态建设过程实际上是让工程区转变千百年来形成的生产生活方式的过程，这是相当复杂的，是充满挑战的。牧民过去只会放羊，现在你让他卷起袍子进工厂，就需要技术培训，需要提高人的素质，需要转变观念，这是十分不容易的。在工程建设中，尤其是到了二期以后，这个问题会越来越突出，不把人的长远生计问题解决，林草资源还是得不到保护。这要求我们推进工程建设的时候眼界要更开阔一些，各种措施要更系统一些，在更大范围内协调推进整个工程建设。

　　（五）加强工程管护，巩固工程建设成果

　　工程建设进入到后期，管护的任务十分繁重。这里面有三个危险。第一个是生物产量多了之后很容易遭受火灾和病虫害侵袭，由于每亩的蓄积量、产草量提高了，同样是一把火，现在烧的就比过去大，现在的损失就比过去大。第二个是极端天气的影响，前年南方雨雪冰冻灾害一下毁了上千万亩林子，去年秋季开始的秋、冬、春三季连旱，南方又损失了上百万亩的林子。我到云南看，由于三季连旱，200多天不下雨，山上一片林子全都黄了。山西的旱情也很严重，有些种下的树因旱死亡。第三个就是可能会有由于政策变化而引起的行为的变化，比如现在农业政策好了，老百姓种粮收入高，有的地方又出现了开垦草原，把草原变成耕地的现象。这三个问题要引起我们的高度重视。越是到工程的后期，管护的任务就越重，有如树上结的果实最后能不能落到手里，现在还不敢百分之百地肯定，还是有风险的。所以，要把成果管护提到议事日程上，要加大管护的力度。一是管护责任既要到专业户也要到农户；二是要落实管护资金，重要的是通过生态补偿，尽快地把工程区已经成林的纳入到中央森林生态效益补偿的范围；三是要严格实行“三禁”，禁伐、禁樵和禁牧，这仅靠文件不行，还必须有法律规定及完善的执法体系。

　　以上五个方面，是工程建设的关键环节，要在这五个方面多加把劲，把工作强化起来。一些好的经验要认真总结，发扬光大；不足的地方要采取有力措施，加以弥补改进。

　　要着手研究二期工程建设的几个重点问题

　　（一）继续实施好一期工程，确保完成一期规划任务

　　一是希望各省（区、市）有关部门在此次会议之后，要对工作进行认真检查。现在工程建设正处在攻坚克难和成果巩固阶段，要根据这次会议精神做好再部署和再动员。二是注意抓各工程子项目之间的协调配套，解决不平衡的问题。三是注意处理好工程区里的几个难点问题。工程建设越往后推进，好干的都干完了，剩下的都是难干的地方，如何推进得从头学习。四是要研究标准和政策问题。请发展改革委、财政部会同有关部门以及各省（区、市），抓紧研究提高工程建设补助标准和完善生态补偿机制、建立投入长效机制、加强工程管理等方面的政策措施。五是巩固成果方面要再加把劲。对一期建设的林草植被，要采取政策性保护措施，研究纳入国家级公益林的补偿范围。采取有效措施，做好补植补造。六是继续开展工程建设的效益监测，将来工程竣工以后要凭数据总结工程建设的成效。七是要抓紧部署一期工程后期评估工作。同时，发展改革委还要加强一期工程的稽查，及时查找工程建设中存在的不足。

　　在二期工程规划编制方面，有关部委首先要组成一个专家组，着手研究二期工程建设的几个重点问题。一是工程建设的必要性。要认真分析实施二期工程的必要性，为党中央国务院决策提供依据，并向全社会作好宣传发动。二是二期工程的范围。下一步是全部集中连片推进，还是就现有工程区集中连片，其余的地方搞试点，这都要在二期工程里统筹研究考虑。三是要研究二期工程的建设目标。二期工程建设的期限初步考虑从2013年到2020年，8年时间实现什么样的工程建设目标，要根据有关方面的情况确定，要具备可操作性。四是要明确工程建设的基本思路和工作重点。如果二期工程建设扩大范围，那么工程建设思路就要分两个方面阐述，即原有的工程区如何推进，增加进来的工程区如何推进，都要明确。五是保障措施。这五个问题要先期启动专家组进行研究，之后，国务院有关部门和五省（区、市）再根据专家意见共同研究确定。各省（区、市）和有关部门也可以自行部署一些二期工程建设的前期研究。