中国遭遇空中交通拥堵

　　中国民航空域濒临使用极限，滞后于现实发展的空中管制体制成为制约中国民航经济发展的关键瓶颈。航班延误将整个(民航)行业问题袒露出来。

　　记者 梁冬梅 卢彦铮 章涛

　　中国民航怎么了？

　　在北京工作的王女士两周内四次乘坐飞机出行，无一不延误：7月15日，北京飞杭州，晚点三小时，原因不详；7月18日，杭州飞北京，晚点四小时，原因“流量控制”；7月23日，北京飞西安，晚点一小时，再次遭遇“流量控制”；7月26日，西安飞哈尔滨，晚点一小时，通报称“天气不佳”。

　　大多数中国机场的常客对此情此景都不陌生，但今年以来，情况正变得格外严重。航空大面积延误，连一向准点率较高的国航在自己的大本营——首都机场也频频遭遇“流量控制”；旅客们滞留在机场候机大厅、甚至被关在舱门紧闭的飞机内在跑道上数小时，仍难以起飞；民航局在舆论重压下不得不由副局长接受采访公开作解释……

　　何为“流量控制”？简而言之，是中国民航的空管部门为保证安全，对单位时间内放飞飞机数量实行控制。这一名称频繁出现，明白无误地提示着以快速便捷为卖点的空中交通严重堵塞了。

　　这让中国方兴未艾的航空大国战略陷入尴尬境地。在流量和运力上，中国航空业目前位列世界前茅，被认为是最具发展前景的市场之一。截至2010年5月底，中国全民航运输飞机达到1486架，按照发展需求预计，中国2015年在册运输飞机架数可达2600架，2020年将升至4360架。可是，如此拥堵的空中交通不免令人担心——中国是否能在未来安全有效地运营翻番增长的航空运力？

　　中国民航局官方给出的准点率长年在80%以上，这与公众对于航班延误的感受大相径庭，与一些民间机构给出的统计数据亦相距甚远。之所以出现这样的反差，源于民航局过去十几年中一直致力于内部挖潜以缓解堵塞：一方面，挖掘现有航线和航路资源的潜力，以扩充航路容量；另一方面，通过一系列严厉的监管措施，试图减少因航空公司原因引起的航班延误，比如对于旅客，虽然坐着飞机在跑道上滑行数小时和坐在候机室等待都一样是晚点，但对航空公司却有天壤之别——前者会被统计纳入正点起飞航班，航空公司不必担心因此会受到罚款或取消航班这样的惩罚——区别就在于关没关舱门。

　　但这种努力在越来越严重的堵塞面前已濒临极限——即便在过去数年中一直努力要将准点率数字努力维持在80%以上的中国民航局亦不得不承认，今年上半年以来的航班准点率已降至76.98%。

　　业界和研究机构人士普遍将症结指向民航空域不足，以及滞后于现实发展的空中管制体制。多年前，前民航总局局长杨元元就曾为此专门上书国务院，称“民航的发展受到空域的制约，希望改变一下体制”，但直至现在，这一体制仍坚如磐石。

　　当前所谓“统一管制、分别指挥”的空管体制规定，在国务院、中央军委空中交通管制委员会的领导下，由空军负责实施全国的飞行管制，军用飞机由空军和海军航空兵实施指挥，民用飞行和外航飞行则由民航实施指挥。

　　在这一空管体制下，中国可用空域仅有大约20%归民航使用，80%则归军航使用，且民航航线、时刻等审批亦须在空军备案。随着民航业的快速发展，飞机增速和跑道增速，已远远超过了民用空域增长的速度，民航扩容和空域使用规则亟待变更，但这种变更面临着国家层面上的军民协调机制的缺失，举步维艰。由于变革过缓，即便是在民航指挥领域，直至今日也因管制流程人为干预过度而被诟病，始于2009年底的民航反腐风暴正因此而起(参见本刊第19期封面报道“民航反腐风暴”)。

　　对于旅客而言，航班延误的持续将意味着出行方式的重新选择，这在大规模的高铁网络日渐铺开的今天，并不虚幻。正如中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮所言：“航班延误是整个(民航)行业问题裸露出来的试金石。”它所传达的信息，正是中国民航业的盛世危言。

　　准点起飞幻影

　　按通行惯例估算，中国民航目前航班实际正点率低至30%，与官方统计数据大相径庭

　　中国航班的延误到底有多严重，公众的感受与官方统计数据并不一致。

　　一方面，由于航班延误导致的冲突日益增多，有东航工作人员被打，有川航地服人员被推下楼，有海航客户经理下跪，还有南航大连分公司员工被打至重伤。另一方面，中国民航局负责航班延误治理工作的民航局副局长夏兴华，8月7日就延误问题接受新华社采访时声称，即使今年以来航班延误情况有所增加，中国航班整体正点率仍居国际前列。其提供的数据显示，过去五年中国民航航班正常率均高于80%，今年上半年亦能达到76.98%。

　　“这是因为中国并没有执行国际通行的正常率标准。”一位熟悉空管的业内人士说，大多数国家的正常率标准，是以客票所约定的时间为基准，提前或延后15分钟，视为正点起飞时间。

　　而根据中国民航局的规定，航班关闭舱门的时间，再加上飞机推出和滑行的时间，才是飞机的起飞时间。换言之，航班只要在规定的关闭舱门时间加上规定的滑行时间之内起飞，就算正点起飞，反之就算延误。其中，关闭舱门时间即客票乘机联、旅客联上所列明的“起飞时间”，而滑行时间根据每个机场的具体情况，由民航局确定。如北京首都机场的滑行时间一般为30分钟、深圳机场为25分钟、成都和昆明机场为20分钟。夏兴华在接受新华社采访时的回应，也侧面证实了民航局确实以关舱门时间，作为考核航班正常率的标准。

　　一位曾在美联航任职的民航业人士在接受本刊记者采访时称，以关舱门时间考核航空公司，对航空公司相对公平，撇除了因旅客登机不及时等原因造成的延误。但在国外，即使以关舱门时间考核航班正常率，飞机在机场等候的时间通常也不会超过30分钟。

　　上述业内人士表示，按通行惯例估算，目前航班正点率甚至低至30%，与官方统计数据大相径庭。由于起飞时间确定具有一定弹性，存在人为干预因素，民航局的统计参考价值打折，且在技术上难以精准，比如不能统计某个时点的延误率高低。

　　任职美联航的人士表示，发达国家如美国，对“对航班正常率的统计，并非民航局，而是第三方机构”，奖惩则交由市场决定。这些通过市场机制统计的数据，详细至每一家航空公司的情况，且均属公开信息，乘客可根据各航空公司正点率，自由选择乘坐某家航空公司的航班。

　　可以理解的是，由于正点率考核对象指向航空公司，在中国民航局的治理延误举措中，航空公司首当其冲。

　　2009年7月至2009年12月间，由于航班延误率连续六个月出现同比下滑，中国民航局在2010年1月28日召开全行业电视电话动员会，提出自2月10日起至12月31日，将以北京、上海、广州三个城市的四个机场为重点，在全行业开展保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作，其中以针对航空公司的惩罚举措最为引人瞩目。

　　根据民航局要求，各地区管理局每15天公布一次整治机场离港航班延误信息，对航班正点率排名后20位、且航班正常率在50%以下的国内航班内部警告通报；由于航空公司自身原因每月受到两次警告的航班，将从下月起取消其本航季该航班，收回时刻。航班延误四小时以上，因航空公司飞机调配和自身服务等方面原因引发群体性事件，造成重大社会影响的，取消该航班本航季时刻，并不再受理下一航季航班时刻的申请。因上述原因被取消时刻的航班，被处罚的航空公司在本航季内不得在同航线上重新申请航班。

　　处罚相当严厉。航空公司一旦失去某个航季的时刻，损失在千万元以上。因此，航空公司即便短期内无法提升运力，也要尽力减少延误，甚至不惜“将乘客赶上飞机，关上舱门在跑道滑行”。中国三大国有航空公司之一的南方航空公司，为确保航班正点率，就采取了提前5分钟或10分钟关舱门的措施。航空公司相信，由此带来的一切费用增加，都抵不过失去航线和航班时刻的损失。

　　但措施实施数月，效果并不明显。根据民航局统计， 2010年前五个月，航空公司因素导致的航班延误平均占到了42.87%，比2009年降低了大约0.7个百分点，但2010年上半年航班正常率仅为76.89%，反而下降了5个百分点。而航空公司为满足关舱门的正点率标准采取的种种努力，反而更加重了乘客的不适，增加了乘客对飞机延误的不满。

　　“准点起飞”，仍远离公众预期。

　　“被负责”的航空公司

　　在民航局围绕正点率所做的各种管制措施下，许多不应由航空公司承担的责任，被归咎于航空公司

　　一位国有航空公司内部人士向本刊记者指出，民航局的这些措施并没有对症下药，实际上将许多不应由航空公司承担的责任，归咎于航空公司。

　　“航空公司是最不愿意航班延误的。”多位民航业内人士表示，这与航空公司大多已市场化运营有关。一位在航空公司任职多年的高管告诉本刊记者，一架飞机一个月的租赁费用大约30万-40万美元，平均每天租赁费用就在7万元人民币以上。航空公司在保证安全的前提下，均有提高飞机周转率的动力，不愿延误空耗。

　　此外，飞机在跑道上每小时的滑行耗油量，要超过在天空中同样时间所耗费的航油量，如飞机延误，还须缴交相应的机场税费，付出配餐等成本，并调配机组人员。任职于一家大型国有航空公司的一位飞行员告诉本刊记者，飞行员按两人班算，每天执勤时间14个小时，三人班则是16个小时。如果因为地面停留时间太长而超过执勤时间，就必须更换机组成员，以确保飞行安全。

　　上述航空公司高管透露，一家很小的航空公司每年为航班延误所做的预算都可达四五百万元。行业层面上的损失数据并不多见，不过，2009年5月14日，中国民航局副局长杨国庆在参加民航发展论坛时提到，每个航班空中飞行和地面等待时间平均减少3分钟，由此全年预计可减少虚耗时间20万小时，节支45亿元。这从另一方面说明了航班延误对航空公司造成的成本损失。

　　“现在不管是不是航空公司原因造成的延误，都要由航空公司来承担延误成本。”上述航空公司高管颇为无奈。

　　航空公司自然不应完全免责，有相当部分的航班延误是由前一航班延误递延造成。“航班延误与航空公司的快速扩张有莫大关系。”一家中型航空公司的中层管理人员称。

　　随着民航业的快速发展，航空公司规模扩张和运力短缺，已成突出矛盾。但引进飞机数量又受限于飞行员数量，一个成熟飞行员的培养周期在五年到八年，短期内运力问题很难提升。民航局公布的数据显示，2009年，中国民航旅客运输量达2.3亿人次，同比增长19.7%，但是飞机起降架次为484.1万架次，同比增长为14.52%。简言之，航班增多，但飞机不够用。

　　8月23日，为了解决愈演愈烈的航班延误问题，民航局局长李家祥在接受新华社记者采访时表示，进一步要求航空公司必须预留总运力的2%作为备份运力，确保航班发生延误后能够有运力跟进采取补救措施。上述民营航空公司高管透露，对实力强大的大型国有航空公司来言，在前一个航班因其他原因发生延误时，使用备机减少延误尚可操作，但对于中小航空公司来说，这将是更加难以承受的成本压力。

　　即使实力强大如国航，也不可能每个地方都安置一架备机。“谁会没事儿放个飞机在机场趴着呀１国航一位内部人士称，除了增加成本，“有些中小机场连停机位置都没有”。

　　曾任职美联航的前述人士告诉本刊记者，即使在市场化程度很高的美国，航空公司也很少会专门放一架备用飞机，因为成本“每天以万元计算”，航空公司多通过运力调整，来解决前续航班晚点带来的问题。

　　该人士介绍，一些小的航空公司，为确保航班正常率，在前续航班晚点时，会自行付费帮助下一航班旅客改签其他航空公司机票。李家祥也提出，在航班密度大的航线上，特别是北京、上海、广州三大枢纽机场之间航线上，航空公司如预计航班延误超过4个小时，要及时取消，避免旅客长时间等待，方便旅客及时签转其他航班。

　　但在国内，这种情况很少发生，其中一个重要原因，在于航班时刻的使用率与航线和时刻审批挂钩，使得航空公司宁愿航班延误被罚，也不愿因取消航班使得航线和时刻被取消。

　　在香港，当地民航处航空交通管理部总航空交通管制主任李国柱对本刊记者表示：“据我们统计，在过去几年，每年来往内地的航班数会有3%-5%发生延误，而飞国外的很少延误。”这在另一个角度为内地航空公司解围，而将延误根本指向“天空”。

　　堵塞的流量

　　空中流量控制，就类似于地面上长安街在“两会”召开时的交通管制

　　实际上，一边是剑指航空公司，另一边是民航局自身的民航延误原因统计，另有玄机。

　　尽管夏兴华在采访中将上半年的延误主要归因于航空“天敌”的天气，但与人们在机场候机室听到的延误通知相对应的是，今年前五个月中，因“流量控制”导致的航班延误，平均比例在23.11%，高于因天气原因造成延误的21.72%的平均比例。

　　如果将时间追溯到过去四年，“流量控制”导致的航班延误，总体上也在增加。本刊记者根据民航局公开数据整理发现，因流量控制导致的延误航班绝对数量，已从2006年的每月4000架次左右，增至今年的8000架次左右。

　　在民间统计中，“流量控制”早已成为航班延误的“罪魁祸首”。民营机构飞友网以一家总部位于南方的中型航空公司为例做了一项调查，显示：2010年6月，该航空公司延误原因中，前续航班晚点占到43%；出发机场流量和目的地机场流量控制合计占到了35%，天气原因占5%，其他原因占到17%。负责统计的一位飞友网公司主管告诉本刊记者，在前续航班晚点的原因统计中，“流量控制”也占到了“绝大多数”。

　　按照夏兴华在新华社采访时对“流量控制”的解释，这一名词指的是“通过限制单位时间内进入某空中交通管制节点的航空器的数量，来维持安全的空中交通流”，意即在单位时间内，限制在一定空域内放飞的飞机数量。

　　这不难理解，民航业向来以安全为第一要务，为保证飞行安全，在《中华人民共和国飞行基本规则》中，对机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等空域范围，以及飞行器之间的飞行间距等，均作了明确规定。

　　“空中流量控制，就类似于地面上长安街在‘两会’召开时的交通管制。”多位民航界人士如是解释。一位接近民航局决策层的人士告诉本刊记者，今年以来除了天气原因引起的流量控制，由于东海、黄海等海域的军事活动较多，空军占用空域资源相应增加，也是流量控制增加的主要原因。

　　通俗理解，一架班机从A地飞往B地，它所要经过的空间，至少包括起飞机场的停机坪、跑道、机场上空的走廊口、航线上的航路、降落机场上空的走廊口、跑道、停机坪。在任一环节上的“超量”或是特殊情况出现，都可能导致“流量控制”。

　　可以说，除了安全理由，流量控制本身即旨在保证空中交通的顺畅。这在一定程度上，取决于实施控制的空管部门的效率。

　　民航局空管局办公室主任刘文棣告诉本刊记者，目前空管员大都满负荷运作，工作压力之大超乎想象，许多二十七八岁的管制员已经秃头了。他表示，民航空管局正持续进行航线优化，同时希望通过减少空管协调环节，减轻空管压力，提高空管效率，从而减少航班延误。

　　以北京到广州的航线为例，原来实行的是区域管制，飞机在离开北京区域之后，管制员要把相关管制权力交给河南郑州的区域管制员，然后再依次交给湖北、湖南、广东的区域管制员。而目前正在做的努力，则是实行大区域管制，直接实现从北京区域管制员到广州区域管制员的管制权力交接。减少中间环节、降低管制员压力的同时，让飞机的飞行灵活性得到提高。

　　但在实践中，一位任职大型国有航空公司的飞行员告诉本刊记者，受制于设备的落后及空管员整体素质，中国空管的效率依然很低。他举例说，在机场同一方位，美国繁忙机场的雷达有三个之多，而中国目前的情况，多数只有一个雷达，无法从多角度观察一架飞机。而空管员压力很大，许多管制员对于航空专业知识掌握不够，缺少专业知识，影响空管效率。

　　而更为重要的是，类似地面交通“车多路少”的矛盾已超过空管效率能够应付的范畴，“流量控制”的后果，往往是飞机大面积的排队等待，挤不进被划定的天空

　　机场：“天”对“地”的制约

　　2009年广州地区涉及到空域原因而实施的流量控制占总流量控制量的71%，空域成为制约机场流量增长的关键因素

　　从飞行终端——机场的能力来看，“流量控制程度与机场流量增长关系很大。”A.T科尔尼公司负责汽车和航空领域研究的高级经理吴晶辉说。

　　目前，国际空运协会(IATA)规则将机场分为三类，一是无协调机场，即容量足够满足需求；一类是计划促进机场，需求接近容量，由航空公司志愿进行计划调配；第三类则是协调机场，需要进行航班量控制。而中国大多数主要机场均已达到协调机场的标准，其容量已达到或者超过了设计流量。

　　根据首都机场2009年年报，该机场全年起降架次达到488495架次，平均日总量为1338架次，达到了设计流量的99.14%。白云机场2009年年报显示，该机场2009年起降架次30.88万架次，平均日总量为846架次，已超过了日总量800架次的设计流量。

　　前述熟悉空管的业内人士指出，这些主要机场调度能力均已饱和。在这种情况下，流量控制不可避免。而当出现雷雨、大雾等影响飞行的天气时，这种流量控制就更加密集。

　　为什么不扩容应对？事实是，机场的容量并不仅仅取决于地面硬件设施的扩张。以广州白云机场为例，其远期规划包括了五条跑道，如果同时运行，日均飞行量将达到1685架次，高峰小时将达147架次，远高于现在的小时标准数48架次。但一位航空公司高管在接受本刊记者采访时指出，机场扩容与机场飞行空域相关，如果空域无法增加，仅是机场跑道、航站楼的增加，只能让更多飞机停留在机场等候流量控制。

　　民航局中南空管局局长张建就曾在一次公开论坛的演讲中指出，中南空管局对影响广州白云和深圳宝安机场正点率原因进行统计分析发现，2009年广州地区涉及到空域原因而实施的流量控制占总流量控制量的71%，因天气原因进行的流量控制为20%，9%是因为管制员劳动负荷原因进行流量控制。空域成为制约机场流量增长的关键因素。

　　其中一个限制在于走廊口的设计远不能适应流量发展的需求。所谓走廊口，一般是几条航路交汇地，以及航路进入机场的地方。上述航空公司高管指出，以北京为例，目前所有民航飞机从首都机场飞到航路上，只有三个走廊口，分别位于北京南边的大王庄、东北方向的古北口以及西北方向。

　　国际上，大多数国家的民航飞机，都实现了没有走廊口的飞行。

　　“就好比高速公路本身并不慢，但出入高速路的路口却容易发生拥堵。”南京航空航天大学研究机场规划和管理的教授夏洪山说，因这些匝道口有方向限制，飞机起降需有固定角度，而航班多，口子小，飞机必须盘旋到固定位置才能降落，这就容易产生拥挤，也导致机场上空周围的区域成为最拥挤的地方。

　　“(在整治延误方面，)机场挖潜的能力已经没有了。”上述熟悉空管的业内人士指出。正如张建所言，目前，可用空域无法满足机场多跑道飞行程序设计规范要求，“如果没有足够的、分布合理的空中通道，即使有先进完善的机场设施，也无法充分发挥其效能。”

　　被限制的空域

　　空域紧张问题已经成为民航业不得不正面应对的时候了。“要么民航不发展，要么哪天就会发生撞机”

　　与多数人想象的不同，中国的天空并不是一个可以任意翱翔的地方，民航飞机的飞行范围，是有范围限定的。

　　按照《飞行基本规则》的规定，空域通常划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等。空域管理和飞行任务需要的，可以划设空中走廊、空中放油区和临时飞行空域。

　　按照飞行管制责任则可划分为飞行管制区、飞行管制分区、机场飞行管制区。航路、航线地带和民用机场区域设置高空管制区、中低空管制区、终端(进近)管制区、机场塔台管制区。在国境内、毗连区、专属经济区及其毗连公海的上空还划分若干飞行情报区。

　　按以上标准，目前中国大陆及临海上空划分为11个飞行情报区，总面积约1081万平方公里。全国划设19个高空管制区，28个中低空管制区，25个进近管制区，1个终端管制区。

　　需要指出的是，上述划分并没有明确军用与民用的差别。但《飞行基本规则》也明确指出，中国的飞行管制，“由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自的职责分工提供空中交通管制服务。”换言之，中国空域一直是由空军管理，也由其具体划定各种空域的区域范围。

　　在正常的航路、航线以及民航机场附近区域外，军方还划设了两个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。部分训练空域在航线上方或下方，则通过建立高度差的办法避免军民航飞行冲突。

　　关于民航空域资源的总量，至今并无公开数据，但来自民航系统的多位人士均指出，民用和军用空域资源大体“二八分账”。由于中国民航流量迅猛发展，到2008年，曾有统计数字指出，中国“20%的空域飞了80%的飞行量”，凸显了民航流量增长与空域容量的矛盾。

　　张建曾在2009年的公开演讲中，提及前述机场附近空域的结构性缺陷。他指出，中南局辖区内的广州进近管制区内，珠三角机场的进离场(即飞进和飞离机场)航线和80%飞行流量主要集中在机场东侧的英德-平洲-石龙-龙门四点连线范围的狭小空域内；而在珠海终端区，机场的进离场航线和85%的飞行流量主要集中在石排-连胜围-观澜-黄江四点连线范围的狭小空域内。机场方面均急需进离场分流，以提高飞行的安全和顺畅，但分流需要的空域始终未有突破，使这种结构性缺陷常年得不到有效解决。

　　航路、航线拥堵也是民航空域紧张的突出表现。仍以珠三角空域为例，该地区是国内最繁忙的京广、沪广航路的汇聚点，但受航路容量的影响，京广、沪广航路经常发生流量控制。2010年流量统计数据表明，华东方向流量控制次数占流量控制总数的40%左右，京广航路沿线方向流量控制次数占流量控制总数的32%左右，2009年广州机场航班正常率为77.8%，由于流量控制导致延误的航班为32668班，航班延误架次约为2004年的3倍。

　　“美国如果出现这样的拥堵，就会开放新的平行航路。”前述熟悉空管的业内人士指出，“但国内到现在没有这么做。”

　　在6月21日举行的全国政协民航调研座谈会上，民航局空管局副总工程师文立斌表示，目前中国民航的航路航线总距离约16.4万公里，五年来年均增长率仅约2.6%。而中国航空公司年航班总量已从2003年的81.6万班上升至2009年的175万班，年增幅高达13.5%。

　　在本刊记者采访的多位民航系统人士看来，空域紧张问题已经成为民航业不得不正面应对的时候了。“要么民航不发展，要么哪天就会发生撞机。”一位熟悉民航业的人士说。