泥石流冲垮水利防线

　　长江中下游地区，正遭受旱涝急转的巨痛。一方面是泥石流之殇，另一方面是水稻减产之虑。旱涝连灾的背后，农田水利设施落后、中小河流多年未治理、病险水库存在安全隐患等人为因素不可忽视。

　　湖南岳阳临湘市贺畈乡中心小学内，15岁的毛罗健坐在蓝色的救灾帐篷里低头吃着泡面，他身边的小桌子上，安放着5张黑白遗像，分别是他的爷爷、奶奶、父亲、继母和姑姑。

　　6月9日晚至10日凌晨，一场强降雨侵袭了这个山区，迅速形成的山洪裹挟着泥沙巨石，把毛罗健的家夷为平地，并带走了他的9位亲人。

　　当晚，突如其来的暴雨还肆虐了岳阳多地，造成30多人死亡、1377间房屋倒塌、4座水库溃坝、143.5万人受灾。

　　而就在几天前，岳阳还处于触目惊心的大旱之中，几乎是一夜之间，便旱涝急转。类似的情况同样发生在湖北、江西、安徽等多个省份。

　　中国水利水电科学研究院防洪抗旱减灾研究所所长丁留谦认为，旱涝连灾除了天气变化的原因外，人为因素不可忽视。农田水利设施落后、中小河流多年未治理、病险水库存在安全隐患等问题不解决，旱涝之灾造成的经济损失可能会更严重。

　　今年中央一号文件提出，要力争通过5至10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。

　　一号文件颁布不久，水利部即于年初批准湖南省为全国唯一的水利改革试点省份。作为水资源大省和农业大省，湖南省境内分布着全国1/7的水库，但由于大多年久失修，调节旱涝的能力明显不足。

　　据记者了解，湖南省近半年来在水利改革方面仍未有详细方案或明显突破。湖南省水利厅规计处处长葛国华表示，水利建设任务重，压力大，但资金不到位，远远满足不了建设需求。目前水利厅正与有关部门协商，具体方案仍未敲定。

　　病险严重

　　6月10日凌晨，贺畈乡雷雨交加，据当地水文站监测，这场雨降雨量达到274.6毫米，为300年一遇。

　　村民们认为，导致这场悲剧最直接的原因，是大云山南麓毛家组上游的易和坑溃坝。

　　易和坑由当地村民于1978年修建，堤坝系沙石夯筑而成，长约50米，仅在外层用石块砌有一层几十公分厚的挡土墙。10日凌晨，急剧上升的水位迅速漫过并不结实的堤坝，最终导致溃坝，堤坝与淤积在堤坝上方的沙石，在山洪的裹挟下，瞬间吞噬了山脚下沉睡的村庄。

　　曾有村民意识到，这个空悬山腰淤积着大量沙石的水库对下游有巨大威胁，吁请当地政府加固堤坝，但一直未有答复。

　　岳阳市水务局表示，登记在册的岳阳市全市中小水库中，并没有一个名叫易和坑的水库。

　　湖南是一个水库大省，现有水库1.3万多座，占全国总量的1/7，与此同时，湖南病险水库数量也居全国之首。

　　在数量众多的病险中小水库面前，像易和坑这样的山塘已然无法引起重视。

　　事实上，湖南不仅中小病险水库数量多，而且防守中薄弱环节也多。据湖南省水利厅厅长戴军勇介绍，许多中小水库的防汛设施不齐全，只有3%的水库建成了水、雨情等监测设施；只有极少数水库设立了大坝安全监测设施；只有10%左右的水库有固定的通讯、预警设施。

　　此外，有7000多座水库属于村级集体所有的或其他经济组织所有的水库，没有常设管理机构，没有落实日常管理人员。全省4795处水电站，属无立项、无设计、无审批、无管理的“四无”电站的有1289处。

　　中小水库病险严重的情况在全国都比较普遍。据水利部建设管理司和发展研究中心数据显示，截至2009年，全国共有病险水库3.7万座，病险率达43.7%，其中99.9%都是乡镇和村级所有的中小水库。而在数量超过8万座的中小水库中，没有通讯和预警设施的水库数量逼近一半。

　　中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶表示，目前中西部中小水库还在吃过去农民义务投工投劳的老本。

　　记者在湖南、江西、安徽等地发现，大部分农田基础水利设施、中小河流防洪水库都修建于上世纪50、60年代，现在的农业灌溉和村镇防洪基本都依靠这些设施。

　　有专家指出，修建于20世纪50至70年代的水库，并未重视工程地质勘测、规划设计和严密的施工安排，而是以行政命令代替技术指导，大坝的泄、溢洪设施和输水设施并不齐全，泄洪能力也不足。

　　资金困局

　　面对中小水利设施严重的病险问题，中国地震局地质研究所研究员高建国认为，根本原因是水利工程欠账严重，在近30年来没有多少义务工投入，资金是主要问题。“粗略计算，每年用于水利设施维护的义工资金缺口在2000亿。”高建国说。

　　国家水利部门也在这一轮灾情中注意到了中小河流水利设施的欠账问题。6月15日，水利部中小河流治理工作领导小组第一次会议在北京召开，水利部副部长矫勇强调，要充分认识中小河流治理面临的形势，全力加快中小河流治理步伐。

　　实际上，资金问题一直是困扰地方水利建设的一个症结。

　　湖南省水利厅规计处处长葛国华告诉记者，湖南水利建设至今仍靠中央财政专项资金拨款，省内自筹部分则主要靠水利建设基金和水资源费。“现在厅里面正在想办法增加水利建设基金和水资源费的比率和扩大增收范围，但增率扩基之后也只能增加几个亿，远远满足不了建设需求。”葛国华称。

　　在湖南许多贫困县，申报一些水利项目的时候，由于水利部有下拨资金必须有地方资金配套的要求，一些地方不得已只能在项目申请时伪称配套资金已经到位，但实际上并没有。

　　社科院农发所研究员于法稳认为这导致了很大的问题，一个水利项目，按照台面上的规定，地方配套800万，省里配套800万，中央下拨800万，台面上的账有2400万，但实际省级和地方级的配套都没到位，实际到位资金只有上面下拨的800万。而水利项目的设计费、监理费则是按照台面上的2400万总账按比率收费的。

　　中央一号文件规定，10%的土地出让收益用于农田水利建设。2010年全国土地出让金达2.7万个亿，减去土地出让的成本、手续费等相关费用，每年用于农田水利建设的资金在2000亿元左右。

　　然而，中国社科院农发所副所长杜晓山指出，看似庞大的资金面，实际上分布到各省各地，则是一幅苦乐不均、贫富不等的图景。

　　“中西部地区土地出让收益很少，而这些地区由于是产粮大区，农田水利设施的欠账很大，最需要资金去搞水利建设。”杜晓山称。

　　另一方面，“资金不足”也似乎成了地方政府解释中小水库防洪能力脆弱的借口，陷入了“投入不足防洪能力弱坐等国家救援投入不足”的循环逻辑中。

　　清华大学能源经济研究所博导孙永广曾在接受采访时表示，在目前财税体制下，省级政府拥有独立财政，具备独立的防洪减灾投资能力，但地方政府的策略却是“要、等、看”、依靠中央的财政支持。

　　然而，如果地方政府不能承担起部分资金来源，中央确实很难做到“一肩挑”。据《全国水利发展第十个五年计划和2010年规划》及有关研究机构测算，“十一五”期间水利基本建设投资需求6000亿元，其中大多数还都只是投向国家级工程。以安徽省为例，2003年至2008年，中央及省级投资将用于长江、淮河干流治理的3/4费用揽入怀中，治理大沙河、抚河这样的支流，则只能依靠市县两级财政投入。

　　体制待变

　　上海交通大学能源经济研究所一位教授指出，在政绩考核制度不改变的前提下，地方政府将有限的资金投入形象工程的现状确实很难改变，“有些村镇一级的政府，资金的确紧张，像洪水漫顶这样的"防范工程"不会像"形象工程"那样被视作首要的任务。”

　　因此，在现有的多级政府投资框架内，新《水法》从法律上确定了水资源管理实行流域管理与行政区划管理相结合，流域机构在流域水资源管理中处于主体地位。

　　上海财经大学投资系研究人士范飞龙研究分析，国家将水利建设与管理的责权授予水利部和地方政府，流域机构按照规定负责具有流域控制性的水利项目，如果将流域机构作为中间投资主体，可以打破中央地方水利投资的非均衡。

　　范飞龙说，多年来，对水利国有资产的投资，各级政府及其所属机构、部门总是围绕如何利用手中的权把钱分配出去来开展工作。工程资金经常被挪为他用，投资监管严重缺位。

　　而从国外实践经验看，流域机构作为政府投资出资人代表则是通行做法，该机构以流域为单元，以流域管理委员会、流域性公司等形式代表政府统一管理水资源的职能，同时还承担流域内水利工程项目的建设和运行管理。比较典型的有美国田纳西流域局和日本水资源开发公团。

　　“在以流域机构为投资主体的制度下，水利投资责权明确，流域机构可以作为出资人代表对工程全程建设进行监督、控制，控制工程建设的进度以及投资进度，从而提高水利投资效益。”范飞龙说。

　　作者：叶静宇来源经济观察网)