2011年“两会”建言分析报告:“三农”专题

　　【镜头回放】

　　去年的政府工作报告有关“三农”立足于农业发展和农民增收，深化农村改革和统筹推进城镇化建设。两会委员和代表针对“三农”的有关问题提出了加大对粮食主产区的补贴力度，党的惠农政策要得到落实，推进集体林权制度改革，更充分挖掘、利用林地资源，拓展农民兴办绿色产业、生态产业空间，增加农民收入，提高农产品收购价格，推进农业示范区等提案和建议。

　　中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强和民族复兴。在圆满完成“十一五”计划的同时，今年作为“十二五”的开局之年，关系到整个国民经济发展和人民生活生存的“三农”问题引起社会各界关注。

　　在今年全国“两会”召开之际，针对“三农”的发言提案涉及土地整理、城镇化建设、现代农业发展以及农民的住房、养老、医疗等民生话题。去年北方遭遇干旱天气，对粮食收成造成影响，根据关注程度，粮食问题、土地问题和城乡社会保障问题更是成为“三农”问题中的重中之重。

　　近两年，灾害性天气频繁多发，影响全球农业生产，造成国际粮价大幅上涨。世界银行最新的统计结果显示，与2010年相比国际粮价飙升29%，逼近2008年“粮食危机”时的最高历史水平。从去年10月以来，我国北方多省持续干旱，山东、河北、山西、河南、陕西、甘肃等8省份冬小麦受旱面积2963万亩，其中严重受旱面积480万亩。作为世界人口最多的农业大国，粮食问题关系到国民的基本生存情况，保障粮食安全，稳定粮食价格，发展现代农业，成为今年两会的热门议题之一。

　　1、国际粮价上涨国内遇旱挑战粮食安全

　　全国人大代表、吉林省农业科学院院长岳德荣表示，全球粮食供求结构已经发生了变化，粮价年度之间会出现波动，但是从长期看，国际粮价将呈现上涨趋势。全国人大代表、安徽省粮食局副局长刘惠分析认为，去年以来由于俄罗斯、乌克兰、澳大利亚等世界粮食主产国自然灾害频发，造成粮食减产，加之投机资金炒作以及发展生物燃料等多重因素推波助澜，致使全球粮食价格不断攀升。

　　全国政协委员、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在接受采访时表示，今年稳定粮食面临气候变化异常、生产成本上升和流通环节出现囤积炒作等三个最重要的问题。对于北方小麦产区的旱情，一段时间以来对中国粮食生产会有影响，党中央、国务院高度重视，加强抗旱力度，为八个受灾省拨付了129亿元资金，情况已经有所缓解。

　　全国政协委员、水稻育种专家、辽宁盘锦北方农业技术开发有限公司董事长许雷认为粮食是关系国家安全和国计民生的重要战略资源，我国粮食虽连续7年实现丰收，然而粮食需求刚性增长仍将持续。人为的土地污染、耕地面积减少、建设侵占耕地等社会因素和洪涝灾害、地震、冰冻灾害等自然因素都将影响粮食安全。

　　2、粮食库存充足，粮价稳定有基础

　　虽然面临国际粮价飙升的状况，国内粮价稳定仍然具有坚实的基础，粮食储备充足。全国政协委员、国家粮食局局长聂振邦针对今年山东等省份出现的大面积干旱情况接受采访时表示，目前国家掌握的粮食库存充裕，特别是各地积极充实地方储备，油脂油料库存也增加较多，2010年地方储备粮和食用油储备分别比2005年增加26%和208%。国家有能力保证粮油市场供应，并根据需要适时适度进行调控。

　　全国政协委员、商务部原部长助理黄海也判断，今年国内粮价不会出现大幅上涨，因为除了大豆进口量较大外，目前国内粮食基本是自给自足，在去年粮食产量实现“七连增”的情况下，国内粮食库存充裕，供应是有保障的。全国政协委员、中国气象局局长郑国光5日说：“国家小麦储备处于健康水平。”

　　在3月6日召开的十一届全国人大四次会议上，国际发展和改革委员会主任张平透露一组数据，按照国际通行的评价标准，粮食的库存量大体上等于一个国家一年消费量的17%-18%，这是比较正常的，现在中国的粮食库存达到了40%，小麦库存还有2000亿斤，几乎相当于一年的小麦产量。充足的粮食库存为保持价格总水平的基本稳定奠定了比较雄厚的物质基矗

　　3、增加粮食产量，发展现代农业

　　全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为，按市场价值看，目前国内粮价确实较低，粮价的渐进式上涨有利于理顺价格关系，既不能控制太死，也不能放任不管，要在保护农民种粮积极性和控制物价两方面的利益中寻求平衡。叶青代表建议，当前市场流动性充裕，加强监管，防止有人借旱灾大肆炒作，放大灾害的减产预期，加剧粮价波动。一方面继续增加包括水利设施建设等方面的投入，完善粮食储备设施和制度，避免出现谷贱伤农；另一方面，在物价上涨压力加大时，增加对城市中低收入者的补助，减少粮价上涨对他们的冲击。

　　全国人大代表孙云飞认为，从粮食主产区实践看，当前稳粮保粮关键要“四靠”，即靠政策、靠科技、靠规模和靠农田基础设施建设。靠政策，变“惠农”为“惠粮”，在稳定现有惠农政策的同时，将投入和补贴向种粮农民、种粮大户、种粮地区倾斜，鼓励他们提高粮食产量。靠科技，解决入户“最后一公里”，耕地面积有限，粮食增产未来主要靠提高科技水平，增加产量，统一落实科技措施，保证粮食标准化生产。靠规模经营，挖掘增产潜力，培养种粮大户将是未来粮食生产的重要增长点。靠完善农田水利等基础设施建设，水利投资的重点应该向易旱易涝地区倾斜，向粮食主产区倾斜，向粮食调出地倾斜。

　　粮食生产仍然面临着一些瓶颈问题，如耕地面积有限，农村劳动力流失，科技推广体系不健全等，确保粮食安全，重点在发展现代农业。九三学社在《关于加快现代农业发展的建议》中建议，我国要创新体制机制，推动现代农业发展。比如，加强土地管理，探索土地流转市场建设，加大农业产业结构调整力度，全面推进农业产业化步伐。农工党则把焦点放在了现代农业的资金问题上。他们在《关于“十二五”期间推进农业产业化发展加快实现农业现代化的建议》中提出，增加政府投入，鼓励民间资本进入农业产业。以政府主导，统筹推进，加快农业产业化的发展。以项目建设带动和壮大农业龙头企业，增强农业产业化经营的牵引力。

　　随着工业化推进和城镇的快速发展，建设用地需求量不断增长，耕地数量从1996年的19.5亿亩下降到去年的18.18亿亩，人均耕地只有1.36亩，农民土地权益的保障，农产品的有效供给，是经济工作需要高度重视的问题。温家宝总理在政府工作报告中指出，要“有序推进农村土地管理制度改革”，将土地管理制度改革放在了重要的位置。土地整理问题是工业化、城镇化过程中“三农”发展面临的新情况和新挑战。

　　1、民主党派关注土地问题建言献策

　　民革中央带来了《转变城镇化发展方式，解决好土地问题，实现城乡统筹发展》、《强化耕地质量建设，促进农业增长方式转变》的建议。民建中央提交《关于进一步推进农村土地整治的提案》和《在城镇化进程中实现城乡共同繁荣的提案》。民盟中央提交了《关于健全农村土地承包调整机制的提案》，九三学社也将在大会期间作题为《18亿亩耕地既要保数量更要保质量》的发言。耕地质量建设、农民土地权益保护等问题已成为焦点中的焦点。

　　民建中央在《关于进一步推进农村土地整治的提案》中阐述了1999年《土地管理法》规定的土地用途管制和耕地保护制度在土地置换中出现的基层重视程度不够、规划编制工作有待加强、资金投入制约严重、集约效应发挥不充分的情况，并提出了坚持尊重群众意见，维护农民合法权益，坚持统筹规划，解决村镇建设布局，坚持资金整合，加大土地整治投入和统筹推进相关改革四条具体建议。为土地整理问题的解决提出构想和规划。

　　2、细化征地制度保障农民土地权益

　　全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟针对农村征地制度改革问题和相关政策措施的落实、法律法规的修改等方面，提出何如缩小征地范围、依法规范征地程序、实事求是确定补偿标准、确实落实安置政策四项建议。改革征地制度，严格界定公益性和经营性用地，缩小征地范围，完善征地补偿机制，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，是解决农民就业、住房和社会保障的基本。土地问题是农业发展的基础问题，也是农民基本权益的体现，对新农村建设和城镇化建设具有重要意义。

　　三、城乡社会保障

　　虽然在“十一五”期间，我国的社会保障事业得以全面推进，社会保障体系的框架基本确立，城乡养老、医疗和最低生活保障制度建设取得突破性进展，各项社会保险覆盖人群迅速增长。但由于历史惯性的影响，目前社会保障制度仍然按照城乡居民身份区分参保对象，这种以身份为标准的社会保障体系不利于城乡社会保障一体化发展，城乡居民社保待遇差距较大，乡村地区社保覆盖率不高，城乡社保还存在许多“制度空白”。

　　1、“一号提案”关注城乡社会保障

　　农工党中央提交的《关于‘十二五’期间加快城乡社会保障一体化发展的建议》（以下简称“建议”）成为今年政协的“一号提案”。《建议》提出切实解决影响和制约新农保制度运行的突出问题；完善适应城乡社保一体化发展要求的基层社保机构，要尽快建立起区农保经办机构——乡镇人力资源和劳动保障服务中心——村级新农保协管（代办）员的管理构架；建立纵向分权、相互制约的社保基金管理模式，进一步促进社会保障资金管理的规范性、安全性和透明度和多渠道筹集社会保障基金四项建议。

　　“一号提案”往往反映当年社会最关心、最需要解决的问题，有着很强的针对性和预见性，“一号提案”的颁布都会迅速成为当年“两会”期间的一大焦点，产生很好的社会效应和政策效应。

　　2、改善就业状况，完善农民工社会保障制度

　　全国政协委员、河南省政协副主席龚立群在接受采访时坦言：“但相比于城镇职工，农民工的社会保障水平仍然较低、维权体系建设尚不健全，现行政策的实施效果与预期存在差距，难以满足农民工的实际需求。”

　　为完善农民工社会保障制度的政策，龚立群委员建议通过提供就业援助、加强就业服务，改善农民工的就业状况，提高劳动保障水平。应进一步健全农民工就业援助体系，增强就业培训效果；加强劳动保障监察管理工作，督促和引导企业建立规范合理的用工制度和工资增长机制，通过强有力的执法手段杜绝各种拖欠农民工工资、侵害农民工合法权益的违法行为。

　　3、解决农民房屋产权和户口，维护农民基本权益

　　全国政协委员、著名经济学家厉以宁在政协分组讨论中针对“农民对农村房屋没有产权证很有意见，导致农民的房子不能为农民带来收益”这一现状发言表示，“农村的住房制度需要改革，应该给农民发房产证，增加他们的财产性收入。政府卖地财政的这条路不能再走下去了。”厉以宁去年在山东调研中发现，农民是集体用地，没有房产证，房子不能抵押、转让甚至连出租都困难，给农民发房产证，解决农村宅基地转为个人的问题，增加农民收入。在3月4日召开的十一届全国人大四次会议上，大会发言人李肇星在答记者问时谈到户籍改革措施，根据中国国情农民工可以在县及所在镇解决户口问题，包括解决进城农民工及其子女的就业、义务教育、培训等问题，维护农民的各项合法权益。

　　【专家解读】

　　“三农问题”一直是社会关注的焦点问题，两会代表和委员对“三农问题”中出现的新情况给予了关注和建议。我国作为一个农业大国，又是人口最多的国家，“三农问题”是基础，解决“三农问题”不仅要农业、农村、农民这三个问题都要有各自的解决之道，更是要把这三个问题看成一个有机结合体，相互影响，相互关联。

　　农业问题表现为农业产业化程度低，农业劳动生产率不高，没有形成规模经济，为此，发展应该现代化农业，创新体制机制，加大农业产业结构调整力度，全面推进农业产业化步伐。农村问题则表现为农村面貌落后，经济不发达，基础设施建设不足，新农村建设提了很久，但土地制度、户籍制度成为制约农村发展的瓶颈，耕地保护和农民房屋产权证的发放以及落户政策，解放农村剩余劳动力为农村问题的提供一条解决之道。作为“三农问题”中的核心问题，农民问题表现为农民收入低、增收难，城乡居民贫富差距大，农民权益得不到保障，医疗、养老、就业等措施的实施，提升农民的整体素质，为农民减轻负担，激发农民的积极性，提高农民的收入。

　　同时要以全局性的眼光看待“三农问题”，在国家加大对三农的投入形势下，加大农村的基础设施建设，提升农民素质，保证农民的基本权利，才能激发农民的积极性，提高劳动生产率，改革体制机制，发展现代农业，农村经济才能提升，城镇化建设才能发展，以此走上一条良性循环的道路，国家的粮食安全才能所有保证，整个国民经济、人民基本生活才有坚实基矗

　　资料来源：

　　1、《陈锡文：稳粮价面临三大考验》，来源：经济参考报，作者:白田田、施智梁发布日期：2011-03-07

　　2、《代表委员谈全球粮价上涨下的中国策》，来源：新华网，作者:王希、张辛欣、雷敏、杨玉华，发布日期：2011-03-07

　　3、《发改委：我国粮食库存远高于国际标准》，来源：中国网，发布时间：2011年03月06日

　　4、《孙云飞代表：稳粮增粮目标要“四靠”》，来源：新华社，作者:杨玉华，发布日期：2011-03-07

　　5、《保障粮食安全和现代农业发展成为两会热点》，来源：中国面粉信息网http://www.cnmf.net，发布日期:2011-03-04

　　6、《民建中央关于进一步推进农村土地整治的提案》，来源：民建中央网站，发布时间：2011年03月02日

　　7、《刘振伟委员：切实保障农民的土地权益》，来源：农民日报—中国农业新闻网，发布日期：2011-03-07

　　8、《龚立群委员：农民工社会保障亟需解决四大难题》，来源：新华社，作者:单纯刚，发布日期：2011-03-07

　　9、《厉以宁委员建议给农民发房产证》来源：南方日报，发布日期：2011-03-05

　　10、《李肇星：农民工可在县及所在镇解决户口》来源：人民网，发布日期：2011-03-04